居住证能否成为中国户籍制度改革的敲门砖?这取决于附着其上的公共服务成色几何。
近日,国家发改委相关人士表示,目前全国已有28个省(市、区)出台了户籍制度改革的具体方案,下一步将在年内全面落实居住证制度。经济观察报进一步获悉,按照国家发改委等方面的规划,在“十三五”期间,全国大约将有2亿城市外来人口将领到居住证。
接近国家发改委的专家告诉经济观察报,国家发改委正在会同有关部门,督促各省市严格遵照国务院颁布的《居住证暂行条例》(下称《条例》)规定出台本地的居住证管理办法,绝不能在具体落实中打折扣。
自去年12月国务院颁布《条例》以来,已经有河北、吉林、天津、江西、甘肃等多个省市相继出台并实施了本地居住证具体实施办法。对照来看,各省(市、区)的居住证制度与国家版的《条例》相比,提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。
但下一步要建立、完善居住证制度体系,还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。上述专家称,这需要国家发改委甚至更高层强有力的推动。
管理流动人口
一位接近国家发改委的专家对经济观察报说,实施居住证管理最主要的目的,就是通过居住证登记的方式对城市流动人口进行管理,再往深里讲,是想通过建立居住证制度来逐步实现农民工市民化,以实现“十三五”规划纲要提出的户籍人口城镇化率达到45%的目标。
按照国家发改委掌握的数据,目前全国户籍人口城镇化率大约是40%,到“十三五”期末,要提高5个百分点的人口城镇化率,相当于就要有1亿人在城镇落户,也就是真正转为城市居民的户口。
国家发改委进一步测算的数据显示,到2020年,在1亿人落户城镇之外,城市中大约还会有2亿的农业转移人口需要安置。有关部门决定今年全面落实居住证制度,实际上就是对这部分城市流动人口进行管理。
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对经济观察报表示,按照前述《条例》中第三条规定,居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的“证明”,因此,并不能确保申领了居住证,持证人就能与当地市民一样,真正享受到同等的基本公共服务权利。
唐钧进一步分析称,现在中国的很多大城市、尤其是特大城市都在筑“土围子”,在户籍政策、人口政策上想“割据一方”,都是想方设法要把所谓的“低素质人口”排挤出去,预计这将会影响到居住证制度的有效实施。
对此,前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报,目前河北、江西等多个省市已经相继出台了本地居住证管理办法,从整体上来看,虽然各地居住证“含金量”有所差异,但与《条例》中的规定相比,其提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。
比如,《条例》规定,居住证持有人可以享受6项基本公共服务、7项办事便利;河北省方面相对应的规定是:居住证持有人可享受8项基本公共服务、8项办事便利;江西省的规定是:居住证持有人可享受7项基本公共服务、8项办事便利等。
对于下一步各地大力推进的居住证制度,绝大部分专家认为是户改的突破口。比如全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻对这项改革就很乐观,认为居住证是一种普惠制度,对于大城市,特别是北上广这种特大城市,可以靠居住证制度倒逼城市政府为外来人口做好基本公共服务配置;中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟则表示,由于户籍制度改革无法一步到位,通过设立门槛并不高的居住证制度,将使中国朝着实现基本公共服务均等化迈出重要一步。
不过,也有专家对推广居住证的作用持不同的态度。中国经济体制改革研究会研究员李昌平认为,从暂住证转变为居住证,仍然是“换汤不换药”,背后的实质问题还是附着于户籍上的福利待遇存在较大差别,唯有破除户籍藩篱,消除地域福利待遇差别,才能真正解决城市流动人口管理问题。
户改权宜之举
2010年5月,国务院文件首次提出在全国范围内实行居住证制度,但在此之后,国家发改委、公安部等方面推动实施居住证制度的进展一直很缓慢。
据前述接近国家发改委专家介绍,早在2002年,上海市就开始实施居住证制度,居住证申请对象为本科以上学历或者具有特殊才能的国内外人员,之后,为了吸引高技术人才,该项制度也陆续在深圳、成都、武汉、西安等大城市,以及一些中型城市逐步推行。
随着越来越多的城市推行居住证,中央也逐步认可了居住证制度的优势。现在有关部门希望通过居住证制度作为户籍改革的过渡性政策,建立与居住年限、参与社保缴费等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,直至实现户改的最终目标——剥离户籍承载的各种福利待遇,回归管理住户人口基本信息的户籍制度本位。
在实施居住证制度之后,从享受的福利待遇上看,持有居住证和拥有城市户口之间的差距还是差了一大截。唐钧、李昌平等认为,实际上这还是存在身份歧视。前述接近国家发改委的专家对此的解释是,居住证制度只是户籍改革、城镇化进程中的权宜之举,但在中国目前的情况下,既定户籍制度不可能短期内完全废除,因此实施居住证制度,并且以积分落户作为一个过渡的措施,还是十分必要的。
中国人民公安大学治安学院教授伍先江也认为,在各地实施居住证制度中,一拿到居住证就完全享受城市福利也是不现实的,各地可以结合经济社会实际情况,不断创造条件逐步实现。因此,下一步推进居住证制度,还涉及到与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。
前述接近国家发改委的专家告诉经济观察报,这些方面,中央层面已经对此作出一系列安排,比如,在义务教育方面,按照相关政策,从今年1月1日起,中国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制,其中最大的亮点,就是“钱随人走”,核算下来,大约会有1300万进城务工人员随迁子女直接受益。
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