来源：财经国家周刊
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文|杨弃非
深圳同时收紧人口落户和人才补贴政策，引发外界广泛关注。
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根据深圳市发改委近日公布的《户籍迁入若干规定（征求意见稿）》，学历型人才底线要求调整为全日制本科，技术型人才底线要求调整为“中级职称+全日制大专”，技能型人才的底线要求调整为技师。这意味着，专科学历不能再直接落户。
紧接着，深圳人社局发布的《关于高层次人才业务、新引进人才租房和生活补贴业务相关安排的公告》提出，2021年9月1日及之后，新引进人才将不再受理发放租房和生活补贴，并将对新引进入户并在深圳全职工作的35岁以下的博士另行制定生活补贴政策。
一直以包容著称的深圳，“来了就是深圳人”的说法深入人心。而在广州、上海等一线城市都开始放下身段“抢人”的当下，深圳此番调整，似乎有些“逆势而为”的意味。
去年，广州对“差别化入户”政策公开征求意见，意在放开广州7区的落户限制；今年初，上海在规划建设5个郊区新城基础上，也提出“制定差异化的人口导入和人才引进政策”。外界猜测，此举在优化两市内部人口格局同时，亦有望进一步对外引人、培育人口聚集的新中心。
在多数城市加码引人的整体趋势下，深圳为何突然“调头”？
“刹车”
2005年，步入“十五”收官之年，面临暴增的人口数据，深圳就曾进行一系列政策调整。当时，深圳暂住人口远超过“十五”计划制定的人口规划目标480万，为此深圳针对性成立“深圳市人口工作领导小组办公室”，“严格控制人口规模”为其主要工作内容之一。
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为何要“严控”？时任深圳市委书记刘玉浦曾分析指出，深圳人口承载力已经达到极限，每平方公里的人口数远高于北京、上海和广州。更重要的是，深圳人口素质总体偏低已成为制约产业升级的重要因素。
根据当时的政策，深圳提出“严控”政策性入户，如夫妻分居、老人或未成年人随迁等；同时，为“控制非户籍中小学生总规模过快增长”，为暂住人口子女入学增加了父母加入深圳社保体系的规定。
从结果来看，限制措施效果明显。数据显示，2005年起，深圳常住人口增速开始下降，到2011年、2012年、2013年三年间，深圳常住人口增速达历史最低，不到1%。
但一个被忽略的情况是，在“严控”之外，深圳同一时期还对技术技能、投资纳税等“12类”户籍迁入采取了鼓励政策。伴随坊间对“深圳人口吸引力有所减弱”的质疑声，深圳更进一步以真金白银鼓励人才落户——2015年出台的《深圳市人才安居办法》，大幅提升对本科、硕士、博士的补贴标准。当年，深圳常住人口增量从前一年的15万大幅增长至60万，推动深圳常住人口突破1100万大关。
此后，深圳步入人口高速增长期。第七次人口普查（下称“七人普”）数据显示，深圳常住人口达到1756万，比第六次人口普查增加超700万，与统计公报中披露的深圳2019年人口数据相比，多出400万。在此关键节点上，深圳再次踩下“急刹车”。
为何深圳再次收紧落户政策？广东省体制改革研究会执行会长彭澎分析指出：一来由于七人普数据大大超出坊间对深圳人口的认知，使深圳在本就有限的人口承载力面前显得更加“捉襟见肘”；二来是对房价领涨全国作出的反应；三来则是在深圳产业转型升级需求下，更需要匹配相适应的人口结构。
他特别提到，人口大幅增长使深圳人均GDP由2019年20.04万元骤降至2020年15.76万元——在“万亿俱乐部”城市中，深圳这一指标也从2019年第一位下降至第五位，位居无锡、北京、南京和苏州之后。在彭澎看来，这也是另一种层面的“挤水”。
“突变”
政策变化背后，是深圳面对人口发展的矛盾心理。
实际上，深圳一直未对人口规模管控“松绑”。自2005年开始的历次“五年计划”中，深圳均提到控制人口增长相关内容，并设定常住人口规模。但到规划期结束，实际人口数量无一例外均突破当初的规划。
早在深圳“十五”规划纲要中，就明确将“控制人口规模，提高人口素质，优化人口结构”作为完善人口增长调控管理机制的方针，并提出“2005年城市人口总规模控制在480万人以内”。但到2005年，深圳常住人口已达到827.8万，与目标相比超出347.8万人。
此后，与“十一五”“十二五”两次规划纲要设定的人口规模相比，2010年和2015年深圳常住人口分别超出135.8万和37.9万。差距缩小的趋势于今年被打破——与“十三五”定下的人口发展预期目标相比，七人普数据的差距再次上升至276万人。
人口管控没能达到预期水平，原因是多方面的。
深圳统计局发布的官方分析中，“户籍人口迁入的机械变动”被认为是此次人口暴增的主要原因之一——这也构成过去深圳人口增长的重要原因，其背后则是深圳推动户籍人口比例上升、优化人口户籍结构和素质结构的目标。
在深圳常住人口一路狂飙同时，户籍人口的增长却长期低迷。到2000年，深圳户籍人口仅占常住人口的17.8%，达到历史最低点。尽管此后该数字有所回调，但2016年仍仅为32.3%。同一年，深圳将学历型人才落户门槛放宽至大专及以上，且对人才入户量不设指标数量上限，以进一步弥合户籍人口和常住人口的差距。
此后，深圳户籍人口增量逐渐赶上常住人口增量。到2019年，深圳常住人口同比增长超过41.2万，户籍人口也增长40.1万。尽管与每年的计划值相比均有数十万差额，但仍保持了稳定增长。
但去年情况发生“突变”。与2019年相比，深圳户籍人口暴增92万，不仅是2019年增量的两倍有余，甚至比计划值还多出40余万。
“消化”
在中国城市经济专家委员会副主任宋丁看来，此次调整是深圳人口政策的“第二次纠偏”。
据他观察，作为超大城市的深圳，户籍人口增长过慢一度造成人才流失。2016年对人才落户条件的一系列松绑，某种意义上是深圳对历史欠账的“补课”。但去年一次性增长近百万户籍人口，又对深圳公共服务、教育资源等社会各方面构成了新的挑战。
▲图/图虫创意
前不久，对于深圳市人大代表有关调整落户政策的建议，深圳市发改委答复称，深圳入户政策目前在国内主要大城市中几乎最为宽松，若实施代表建议的敞口式政策，将“最终造成人口剧增，公共服务供需矛盾更加尖锐，同时进一步加剧环境污染、交通拥堵等问题”，因此，“迁户门槛条件设置需与深圳综合承载能力及公共服务供给能力相适应”。
比如，深圳学位的供需矛盾一直存在。去年，深圳普通中小学中，平均每所学校拥有2057.3名学生，不仅与前年相比再度增加14.5名，且远超过北京、上海、广州的同期水平。随着常住人口特别是户籍人口的迅速增加，将可能进一步增加深圳的学位压力。
更直观的数据体现在医疗方面。2019年，深圳每千人医生数为3.0人，每千人病床数为3.8床，同样远低于北京、上海与广州水平。而根据七人普数据，若按照2019年医生与病床增速推算，2020年两个数值将分别下降为2.5人和3.2床。
深圳市体制改革研究会副会长兼秘书长熊义刚在接受采访时曾指出，户籍人口是公共财政资源分配的重要依据，将影响公共服务供需情况。换句话说，户籍人口的超预期增长，将可能带来公共服务匹配水平的滞后。而常住人口的大幅增长则进一步加剧了这一情形。
一种观点认为，深圳人口增长正进入节奏调整状态。
据彭澎观察，在深圳多次人口超预期增长之后，总会进入补足公共服务的“调整期”，根据新的人口数据修正此前公共服务的不足。消除差距的过程，也是倒逼深圳提升公共服务水平、增加城市宜居性的过程。
而在宋丁看来，此次收紧落户政策，与其说是深圳人才引进红利期的结束，更可能是深圳暂时性的“消化时间”。
深圳过去的人口政策，一直是一种动态调整、不断更新的过程。面对人口发展的新特征和城市经济社会发展的新需求，深圳需要重新审视自身，制定更符合当下发展逻辑的人口政策，这从某种程度上也是深圳在经历数年人口大幅增长之后的“喘息”。
此后，深圳人口政策是否还会再次放宽？在宋丁看来，这种可能性是存在的，但不一定还是按照原来的模式。一个例子是，深圳的人才补贴政策正在发生调整——如深圳人才工作局此前透露，将重构人才分类评价激励体系，不再向人才发放“帽子”，由“以帽取人”转为“以岗择人”，由支持“帽子”转为支持岗位。
根据规划，未来5年，深圳将聚焦重点产业和民生领域，吸引集聚100名左右杰出人才，100个左右拥有关键核心技术和自主知识产权的高层次创新创业团队，名以上引领经济社会高质量发展的高精尖缺人才，100万名以上各领域具有发展潜力的优秀青年人才。
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